Predlog dopune Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju – javna elektronska evidencija nepokretnosti
Predložena nova javna evidencija nepokretnosti
U skupštinsku proceduru je 21. avgusta 2026. godine upućen Predlog zakona o dopuni Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, kojim se predlaže uspostavljanje nove javne elektronske evidencije nepokretnosti za koje je podnet zahtev za vraćanje oduzete imovine ili obeštećenje.
Odbor za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu razmatrao je predlog u načelu na sednici održanoj 24. avgusta 2026. godine. Predlog se, u trenutku objavljivanja ove analize, i dalje nalazi u zakonodavnoj proceduri.
Predložena dopuna ne odnosi se na uslove za vraćanje imovine ili obeštećenje, već na način evidentiranja i javne dostupnosti podataka o nepokretnostima povodom kojih su podneti zahtevi.
Zbog toga je za sagledavanje praktičnog značaja Predloga potrebno najpre utvrditi šta se novom evidencijom menja u odnosu na postojeći način pribavljanja podataka.
Istovremeno, potrebno je razlikovati samu informaciju da je za određenu nepokretnost podnet zahtev od pravnih posledica tog zahteva.
Podatak da zahtev postoji ne znači sam po sebi da je zahtev osnovan, da je moguće naturalno vraćanje nepokretnosti niti da postoji ograničenje raspolaganja tom nepokretnosti.
Podaci o podnetim zahtevima dostupni su i prema važećem sistemu
Predložena javna elektronska evidencija ne bi bila prva evidencija podataka o zahtevima za restituciju koju vodi Agencija za restituciju.
Prema članu 50. važećeg Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, Agencija već vodi elektronsku evidenciju o podnetim zahtevima, utvrđenoj vrednosti imovine koja predstavlja osnov za obeštećenje, ostvarenom obeštećenju i pravnosnažno okončanim predmetima. Zakon predviđa i objavljivanje zbirnog izvoda iz zahteva primljenih u prethodnom periodu, sa podacima o podnosiocu zahteva, predmetu i imovini čije se vraćanje zahteva.
Pored toga, i prema postojećem sistemu moguće je neposrednim obraćanjem Agenciji pribaviti podatak-informaciju da li je za određenu nepokretnost podnet zahtev za vraćanje oduzete imovine. Postojanje takvih potvrda prepoznaje i Zakon o javnoj svojini, koji u određenim slučajevima predviđa potvrdu Agencije da za konkretnu nepokretnost nije podnet zahtev za vraćanje oduzete imovine.
Kada je zahtev podnet, sama ta činjenica ne daje odgovor na pitanje kakav je pravni status podnetog zahteva i konkretne nepokretnosti. Zakon o javnoj svojini zato u određenim slučajevima predviđa i potvrdu Agencije da vraćanje predmetne nepokretnosti u naturalnom obliku nije moguće po Zakonu o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, odnosno odgovarajuće rešenje doneto u postupku restitucije.
U tome je važna razlika između pojedinačnog obraćanja Agenciji i uvida u predloženu javnu elektronsku evidenciju.
Kada postupa po pojedinačnom zahtevu povodom konkretne nepokretnosti, Agencija raspolaže predmetom u kojem može sagledati podneti zahtev, dokumentaciju, tok postupka i donete odluke. Javna evidencija bi, sa druge strane, omogućila da se bez prethodnog obraćanja Agenciji dobije početna informacija da je za određenu nepokretnost podnet zahtev.
Zato javna elektronska evidencija može olakšati i ubrzati početnu proveru, ali ne zamenjuje pojedinačno obraćanje Agenciji kada je potrebno utvrditi da li postojanje zahteva proizvodi pravne posledice u odnosu na konkretnu nepokretnost, a naročito da li je njeno vraćanje u naturalnom obliku moguće.
Postojeći sistem, dakle, već omogućava pribavljanje podataka o podnetom zahtevu za konkretnu nepokretnost. Ono što Predlog donosi kao novinu jeste mogućnost da se početna informacija o postojanju zahteva dobije neposredno, putem javno dostupne elektronske pretrage, bez prethodnog pojedinačnog obraćanja Agenciji.
Šta se Predlogom uvodi?
Predlogom je predviđeno dodavanje novog člana 50a Zakona i uspostavljanje javne elektronske evidencije nepokretnosti za koje je podnet zahtev za vraćanje oduzete imovine ili obeštećenje, koju bi uspostavila i vodila Agencija za restituciju.
Evidencija bi obuhvatila nepokretnosti za koje su podneti zahtevi na osnovu Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, kao i nepokretnosti obuhvaćene zahtevima podnetim prema Zakonu o otklanjanju posledica oduzimanja imovine žrtvama Holokausta koje nemaju živih zakonskih naslednika.
Pretraga bi bila javna i besplatna, preko internet stranice Agencije za restituciju, a morala bi da bude omogućena najmanje prema:
- katastarskoj opštini i broju katastarske parcele,
- broju predmeta pred Agencijom i
- statusu postupka.
Agencija bi bila dužna da promene podataka u evidenciji ažurira bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana od nastanka promene.
Predlog predviđa i da Agencija za restituciju i Republički geodetski zavod obezbede tehničku kompatibilnost javne elektronske evidencije sa katastrom nepokretnosti.
Evidencija ne bi sadržala podatke o ličnosti koji nisu neophodni za ostvarivanje njene svrhe.
Predviđeno je da Agencija uspostavi i učini evidenciju javno dostupnom u roku od tri meseca od stupanja zakona na snagu.
Šta bi nova evidencija značila u praksi i kakve bi efekte proizvela?
Ako se određena parcela pronađe u javnoj elektronskoj evidenciji, neposredno će se dobiti informacija da je za nju evidentiran zahtev za vraćanje oduzete imovine ili obeštećenje. Međutim, iz tog podatka se još ne može zaključiti: da li je zahtev u odnosu na tu nepokretnost osnovan, da li postoje uslovi za njeno vraćanje u naturalnom obliku niti da li postoji ograničenje raspolaganja.
Praktični značaj ove razlike posebno se vidi kod zemljišta koje je u vreme oduzimanja bilo neizgrađeno, a čiji se izgled i svojinski status u međuvremenu potpuno promenio.
Kao ilustracija može poslužiti primer Novog Beograda. Veliki deo zemljišta na području današnjeg Novog Beograda bio je u vreme oduzimanja neizgrađen, a tokom narednih decenija taj prostor je potpuno urbanizovan. Izgrađeni su stambeno-poslovni blokovi, saobraćajnice i javne površine.
Za veliki deo tog zemljišta blagovremeno su podneti zahtevi za restituciju. Ako je nekadašnje zemljište obuhvaćeno zahtevom za restituciju, podatak o postojanju zahteva ne znači da sve nepokretnosti koje su u međuvremenu nastale na tom prostoru imaju isti pravni položaj. Pronalaženje parcele na kojoj se nalazi stambena zgrada u evidenciji ne znači samo po sebi da stanovi u privatnoj svojini mogu biti predmet naturalnog vraćanja niti da je njihovim vlasnicima ograničeno raspolaganje.
Predložena evidencija ne menja zakonske uslove za naturalno vraćanje niti ustanovljava nova ograničenja privatne svojine.
To istovremeno znači da će se u javnoj evidenciji nalaziti veliki broj nepokretnosti kod kojih, iako je zahtev za restituciju podnet, ne postoje uslovi za naturalno vraćanje. Razlozi mogu biti različiti: izgrađenost zemljišta, promena svojinskog režima, prava trećih lica ili druge zakonske prepreke za vraćanje konkretne nepokretnosti.
Takva nepokretnost će se prilikom pretrage pojaviti kao nepokretnost za koju je podnet zahtev za restituciju, iako taj podatak sam po sebi ne proizvodi ograničenje za njenog sadašnjeg vlasnika.
Zato će za praktičnu primenu evidencije biti važno da se jasno razlikuje informacija o postojanju zahteva od informacije o statusu zahteva i konkretne nepokretnosti.
Praktična korist nove evidencije mogla bi biti izraženija kod nepokretnosti u javnoj svojini, kod kojih je podatak o postojanju zahteva značajan pre određenih raspolaganja ili upisa.
Međutim, i u ovoj oblasti već postoji zakonski mehanizam provere. Zakon o javnoj svojini u određenim slučajevima predviđa pribavljanje potvrde Agencije za restituciju da za konkretnu nepokretnost nije podnet zahtev za vraćanje, odnosno, kada zahtev postoji, odgovarajućeg akta ili potvrde iz koje proizlazi da naturalno vraćanje nije moguće.
Nova evidencija bi zato mogla da ubrza početnu proveru, ali ne bi zamenila postojeći mehanizam kada je takav akt Agencije potreban.
Drugačiji praktični značaj podatak o postojanju zahteva može imati kod nepokretnosti koje su danas upisane kao privatna svojina pravnih lica nastalih privatizacijom nekadašnjih društvenih ili državnih preduzeća. Sama činjenica da je pravno lice privatizovano i danas upisano kao vlasnik ne daje nužno odgovor na pitanje da li je konkretna nepokretnost bila obuhvaćena privatizacijom na način koji, prema Zakonu o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, isključuje naturalno vraćanje. To može zahtevati ispitivanje pravnog statusa konkretne nepokretnosti u vreme privatizacije i dokumentacije na osnovu koje je privatizacija sprovedena.
U takvoj situaciji podatak iz javne evidencije mogao bi da predstavlja signal za dodatnu proveru postupka restitucije i svojinskog statusa konkretne nepokretnosti pre njenog sticanja ili raspolaganja njome.
Međutim, ni tada pozitivan rezultat pretrage ne daje odgovor da li je naturalna restitucija moguća – on samo ukazuje da postoji restitucioni predmet koji treba dodatno proveriti.
Posebno praktično pitanje predstavljaće identifikacija nepokretnosti. Zahtevi za restituciju podnošeni su pre više od deset godina, a identifikacije oduzetih nepokretnosti u odnosu na tadašnje katastarsko stanje vršene su u toku postupaka na osnovu podataka i dokumentacije koji su tada bili dostupni. U međuvremenu je moglo doći do deobe i spajanja parcela, promene njihovih brojeva i površina, izgradnje objekata i drugih promena u katastru.
Predlog predviđa da Agencija za restituciju i Republički geodetski zavod obezbede tehničku kompatibilnost javne elektronske evidencije sa katastrom nepokretnosti.
Međutim, tehnička kompatibilnost nije isto što i nova identifikacija oduzetih nepokretnosti prema današnjem katastarskom stanju.
Za praktičnu pouzdanost pretrage zato će biti značajno na koji način će podaci o nepokretnostima obuhvaćenim postojećim restitucionim predmetima biti povezani sa aktuelnim oznakama parcela u katastru.
Ovo pitanje postaje još značajnije kada pretraga ne pokaže da za određenu parcelu postoji zahtev.
Pozitivan rezultat daje bar pouzdanu početnu informaciju da zahtev za restituciju postoji.
Kod negativnog rezultata postavlja se pitanje šta se iz njega može zaključiti ukoliko je od podnošenja zahteva do danas dolazilo do promena oznaka, deobe ili spajanja parcela ili ako podaci o identifikaciji u postojećem predmetu ne odgovaraju u potpunosti sadašnjem katastarskom stanju.
Dodatno, predmet zahteva danas ne mora u svemu odgovarati njegovom stanju u trenutku podnošenja zahteva. Tokom dugotrajnog postupka moglo je dolaziti do dozvoljenog preciziranja podataka i izmene zahteva.
Predlog zato predviđa obavezu Agencije da promene podataka u javnoj evidenciji ažurira bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana.
Međutim, nova evidencija predlaže se nakon četrnaest godina vođenja postupaka restitucije. Zbog toga se prethodno postavlja pitanje na koji način će, prilikom njenog početnog uspostavljanja, biti evidentirane sve nepokretnosti koje su tokom tog perioda bile obuhvaćene podnetim zahtevima, njihovim naknadnim preciziranjima i dozvoljenim izmenama.
Rok od 15 dana odnosi se na ažuriranje promena podataka u već uspostavljenoj evidenciji, ali sam po sebi ne daje odgovor na pitanje potpunosti podataka koji će u nju biti uneti prilikom njenog formiranja.
Slično pitanje postavlja se i kod podatka o statusu postupka, koji bi takođe bio dostupan za pretragu. Jedan restitucioni predmet može obuhvatati veći broj nepokretnosti, a njihov pravni položaj i ishod postupka ne moraju biti isti. Status predmeta zato ne mora u svakom slučaju istovremeno predstavljati i odgovor o statusu svake pojedinačne nepokretnosti koja je njime obuhvaćena.
Zaključak
Predložena javna elektronska evidencija učinila bi podatak o postojanju zahteva za restituciju neposredno dostupnim svakom zainteresovanom licu, bez potrebe da se za početnu proveru obraća Agenciji za restituciju.
U tome se nalazi njen osnovni informacioni domašaj.
Takva dostupnost može olakšati početnu proveru nepokretnosti, ali pozitivan rezultat pretrage ne daje odgovor o statusu zahteva niti o pravnom položaju konkretne nepokretnosti u postupku restitucije. Iz njega se ne može zaključiti da li je zahtev osnovan, da li je naturalno vraćanje moguće niti da li postoji ograničenje raspolaganja nepokretnošću na koju se zahtev odnosi. Za takvu ocenu i dalje je potrebno ispitati konkretan predmet restitucije i primeniti materijalne odredbe Zakona.
Ni negativan rezultat pretrage, odnosno podatak da se za određenu nepokretnost u javnoj evidenciji ne prikazuje podnet zahtev, prema Predlogu nema dejstvo potvrde Agencije da zahtev nije podnet. Predlogom se ne menjaju postojeće zakonske obaveze pribavljanja takve potvrde ili vršenja druge propisane provere u slučajevima u kojima je ona potrebna. Javna evidencija bi zato i u ovom slučaju predstavljala instrument za početnu proveru, a ne zamenu za pojedinačni akt Agencije kada ga zakon zahteva.
Praktična vrednost evidencije zato će u velikoj meri zavisiti od potpunosti i pouzdanosti podataka koji će u nju biti uneti. Posle gotovo četrnaest godina vođenja postupaka, promena katastarskih oznaka i stanja nepokretnosti, izvršenih identifikacija, kao i preciziranja i dozvoljenih izmena zahteva, posebno je značajno na koji način će postojeći restitucioni predmeti biti povezani sa današnjim katastarskim stanjem.
Predlog predviđa tehničku kompatibilnost evidencije sa katastrom i rokove za njeno buduće ažuriranje, ali iz samog teksta Predloga ne proizlazi na koji način će biti obezbeđena potpunost početno unetih podataka niti kakav se zaključak može izvesti iz činjenice da određena današnja parcela nije pronađena u evidenciji.
Zbog toga nova evidencija može predstavljati koristan instrument za početnu proveru, ali ne i evidenciju iz koje bi se mogao neposredno utvrditi pravni status konkretne nepokretnosti u postupku restitucije.